Одной из важнейших общемировых тенденций развития финансовой системы является опережающий рост государственного долга многих стран по сравнению с динамикой их валового внутреннего продукта. Так, с 1973 по 1993 г. в странах ОЭСР он вырос с 35% ВВП до 64%, в том числе в США с 23% до 32%, во Франции с 9.3 до 35.6%, а в Бельгии с 51 до 129%.
Государственный долг - сумма накопленных в стране за определенный период бюджетных дефицитов за вычетом имевшихся за это же время профицитов бюджета. Все указанные выше причины, вызывающие к жизни бюджетный дефицит, рано или поздно обусловливают рост задолженности государства. Продемонстрируем это на примере влияния на госдолг закономерностей экономико-политического цикла. Одной из серьезных причин неуклонного роста государственного долга является широкая практика манипулирования им политиками с целью победы на выборах. Для политиков гораздо легче не в ущерб своей популярности увеличивать государственный долг, чем урезать общественные расходы и повышать налоги. Дело в том, что многие избиратели не понимают, что государственный долг сегодня - это налог завтра. Кроме того, люди пожилого возраста полагают, что последствия роста государственного долга в будущем их не коснутся. Нередко на скорость нарастания госдолга оказывает продолжительность пребывания у власти тех или иных политиков. Чем продолжительнее этот период, тем меньше ориентация властей на использование программ увеличения государственного долга для экономической стабилизации. Исследования по материалам стран ОЭСР за период с 1975 по 1985 г. показали, что в странах с устойчивым правительством ежегодный темп роста государственного долга был значительно меньше, чем в странах, где члены правительства ощущали себя "временщиками". Так, например, в Японии, где "продолжительность жизни" правительства составляет 11 лет, среднегодовой темп роста государственного долга был в этот период равен 2.9%, в Германии соответственно - 5.5 лет и 2.1%, в Австрии - 5.5 лет и 2.3%, а в Бельгии - 1.0 год и 6.2%, в Ирландии - 2.2 года и 5.8%. Было также установлено, что чем больше партий представлено в правительстве и парламенте, тем больше опасность того, что в сложной экономической ситуации коалиционное правительство и многопартийный парламент будут прибегать к займам, а не к сокращению расходов. Ни одна партия не рискнет потерять свой электорат и уступить другим партиям свои позиции за счет урезания затрат на социальные нужды и опережающей выплаты внешних долгов.
Неустанная забота о поддержании политического рейтинга порождает стремление правительства максимально отложить во времени выплату задолженности, превратить ее в долгосрочные обязательства государства. Однако срок платежа все равно рано или поздно наступает. Не выручает власти и использование международного кредита, если внешние займы (приводящие к увеличению уже внешнего долга государства) используются ими непроизводительно.
Государственный долг подразделяется на внутренний - долг перед резидентами (в объеме, например, приобретенных населением страны за предшествующий период государственных облигаций) - и внешний - перед нерезидентами.
Сокращение государственного долга возможно в условиях, когда в стране имеется первичный бюджетный профицит, и открывается возможность направления "излишних" доходов на погашение внутренних и внешних обязательств государства. Но если бюджет продолжает оставаться дефицитным, то у правительства остается, по сути, единственный шанс сократить реальную ценность внутреннего (но не внешнего) долга за счет его так называемой инфляционной эрозии. Такое обесценение долга происходит в случае, если темпы инфляции превышают тот процент, который государство выплачивает обладателям выпущенных им облигаций. Ставка процента по долгу в этом случае становится отрицательной, да к тому же сама неиндексируемая задолженность теряет значительную (пропорциональную темпам инфляции) часть своей реальной ценности. Именно так разворачивались события в финансовой сфере, скажем, в Европе в 20-е гг., в США в конце 40-х гг. За период с 1981 по 1989 г. государственный долг Великобритании подешевел на 45%, а долг США - на 41 %. Еще большая эрозия госдолга случилась в России после августа 1998 г., когда внутренний долг реально обесценился в соответствии с повышением стоимости товаров и услуг, выраженной в национальной валюте. Степень обесценения внутреннего долга оказывается тем выше, чем большая часть государственных облигаций носит долгосрочный характер, - отражая относительно высокую степень доверия населения страны к его правительству в предшествующий период. Падение же этого доверия, а также ускорение инфляции закономерно повышают удельный вес краткосрочных займов, а также вынуждают государство либо фиксировать величину накопленного внутреннего долга в стабильной и конвертируемой иностранной валюте, либо выпускать облигации со стабильным реальным доходом - в Великобритании это 3 % годовых - с непременной их индексацией в соответствии с ростом цен. И это нейтрализует естественное стремление правительства разрешать свои финансовые проблемы за счет домохозяйств и фирм. И еще меньше возможностей перекладывания долговой нагрузки на кого бы то ни было в случае накопления страной долга внешнего, который внутренняя инфляция вовсе не сокращает: выраженный в национальной валюте внешний долг в таком случае быстро растет. Именно это случилось с внешним долгом России в 1998 г. в связи с девальвацией рубля.
Обычно в государственном долге видятся 2 опасности:
- банкротство нации, нередко называемое дефолтом (от англ. default - неспособность к оплате).
- переложение долга на будущие поколения.
Однако в литературе можно встретить аргументы как "за", так и "против" наличия подобных опасностей. Начнем с последних.
- срок банкротства постоянно отдаляется правительством - сначала через погашение старых облигаций путем выпуска новых, затем - при ухудшении финансовой ситуации - посредством введения дополнительных налогов и, наконец, при реальной угрозе дефолта - через эмиссию денег. В нашей же стране банкротство государства длительное время переносилось в будущее экзотическими способами - государство годами не оплачивало предприятиям выполненные государственные заказы, не выдавало пенсии, зарплату бюджетникам;
- в определенный период - прежде всего при переходе от низкой к повышательной экономической конъюнктуре - стратегия некоторого увеличения государственного долга может оказаться вполне оправданной, особенно в случае направления позаимствованных средств на цели поддержки ускоренного роста ВВП, что само по себе повышает будущие налоговые поступления в бюджет и позволяет правительству своевременно выполнять свои обязательства перед кредиторами.
- специфика основной части государственного долга (долга внутреннего) состоит в том, что население как бы должно само себе. Фактически если налицо дефицит государственного бюджета, то население (и депутаты парламента) вынуждаются жизнью выбирать между ростом налогов, сокращением государственных расходов (и то, и другое сопряжено со снижением уровня жизни) и увеличением внутреннего государственного долга (по облигациям которого предусматриваются регулярные выплаты процента). Последний вариант обычно признается предпочтительным.
Этим аргументам противостоят выводы противников наращивания государственной задолженности:
- выплата процентов по государственному долгу усиливает дифференциацию в доходах и уровне жизни. Так, в 1998 г. в России примерно 40% налоговых поступлений в бюджет направлялись на выплаты по государственному долгу, причем получатели этих доходов никаких налогов с них не уплачивали, что усиливало неравномерность в распределении налогового бремени. К тому же следует учесть, что облигации госзайма распределяются среди населения крайне непропорционально. Через их эмиссию доходы бедной части населения страны перераспределяются в пользу богатой его части. Следствием этого выступает снижение уровня социальной стабильности общества. И если одной из наиболее приоритетных целей экономической политики выступают выравнивание уровней жизни населения и достижение социального мира, то увеличение государственного долга должно рассматриваться как большая беда.
- для уменьшения дефицита госбюджета и покрытия чрезмерно разросшегося государственного долга рано или поздно придется поднять налоги, что неминуемо скажется на ослаблении стимулов к труду, научно-техническому прогрессу, риску.
- если бюджетный дефицит покрывается за счет привлечения на финансовые рынки иностранного капитала, то увеличивается не внутренний, а внешний долг, и тогда население страны становится должно далеко не самому себе: выплата процентов и суммы основного долга означает передачу той или иной части созданного национального продукта за границу - например, в распоряжение Международного валютного фонда, Лондонского (членами которого являются частные банки) или Парижского (объединяющего промышленно развитые страны) клубов кредитов. Причем утечка значительной части национального продукта за рубеж нередко вовсе не означает погашения накопленного внешнего долга. Например, долг стран латинской Америки с 1980 по 1995 гг. возрос с 260 до 600 млрд. долл., несмотря на произведенные ими за этот период выплаты в размере 450 млрд. долл. Как результат нарастания внешней задолженности, снижаются международный авторитет страны и уровень самостоятельности проводимой правительством политики (в том числе и экономической). Избавляя себя от возможного дефолта, правительство Новой Зеландии к 2000 г. полностью погасило свой внешний долг за счет крупных заимствований на внутреннем финансовом рынке. Тем самым государство приобрело безграничную потенциальную возможность выплаты своей задолженности путем эмиссии дополнительных денежных знаков.
- для привлечения с рынка капиталов средств на рефинансирование или уплату процентов по государственному долгу правительство вынуждено поднимать ставку процента. Так, рост дефицита федерального бюджета в США в 80-е гг. поднимал процентные ставки в данной стране по сравнению с другими странами мира. Привлекаемые высокими ставками процента, иностранные инвесторы приобретали значительную часть ценных бумаг, выпускаемых казначейством США для финансирования дефицита госбюджета. Далее, высокие процентные ставки, обеспеченные эмиссией государственных ценных бумаг, увеличивают процентные ставки и на конкурентных рынках ценных бумаг негосударственных структур. В этих условиях проявление эффекта вытеснения приводит к ослаблению инвестиционной активности, замедлению темпов и остановке прироста основного капитала. Как результат, будущие поколения наследуют экономику с меньшим производственным потенциалом. Поэтому стремясь не допустить вытеснения частных инвестиций, правительство Бразилии обычно стремится государственные заимствования, наоборот, с внутреннего на международный финансовый рынок.
Но все же, если отвлечься от эффекта вытеснения, то государственный долг, хотя и выступает крупной проблемой, не всегда рассматривается в качестве инструмента перекладывания тягот нынешнего дня на будущие поколения. Считается, что они все равно будут богаче нас. Думается, однако, что принцип справедливости в бюджетно-финансовых отношениях различных поколений может быть соблюден только в том случае, если увеличение государственного долга является результатом наращивания государственных инвестиций, но отнюдь не проявлением неоправданного расточительства предшествующего поколения. Погашение государственного долга гарантируется не только способностью правительства обеспечивать первичный профицит бюджета, но и наличием в его собственности основного капитала. И если государственный долг увеличивается быстрее объема государственных инвестиций, а поступления от него направляются на оплату текущих расходов бюджета, то правительство способно оказаться в долговой кабале, а будущие поколения окажутся вправе высказывать свои претензии в адрес своих предшественников. Не случайно Конституцией ФРГ предусмотрено обязательство правительства размещать займы только в производственные инвестиции. Непременным условием вступления страны в ЕС является размер дефицита госбюджета не более 3% от ВВП, а государственного долга - 60% ВВП.